|
大道至简，有权不可任性。不管是打造法治经济，还是界定政府与市场关系，本轮改革均以简政放权破题。 自2001年党中央、国务院推行行政审批制度改革工作以来，各地既高度重视，却又困难重重。“市场能办的，多放给市场。社会可以做好的，就交给社会。政府管住、管好它应该管的事”。李克强总理在履职伊始便表示，本届政府至少要取消和下放行政审批事项中的1/3，即570余项。目前国务院已经先后取消和下放了7批共632项行政审批等事项，超过了最初的目标，但改革并未止步。 进一步简政放权，是政府的自我革命。实实在在地简政放权，将手中的审批大权取消或者下放，不仅需要政府部门有勇于“割肉”的决心，还需要有勇于担当的态度和细致入微的工作。济南在这场政府的自我革命中，交出了一系列的亮眼答卷。行政审批事项目录清单、行政权力清单、政府部门责任清单相继出炉，引起社会各界的关注。以转变政府职能、提升治理能力为核心的改革序幕，由此拉开—— 市委、市政府高度重视“三张清单”的编制工作，市委副书记、市长、市机构编制委员会主任杨鲁豫多次听取专题汇报，并就做好这项工作提出具体要求。在今年年初全市深入推进政府权力清单制度部署会议上，市委常委、常务副市长孙晓刚如此强调：“推行政府权力清单制度、深化行政审批制度改革是实现政府治理现代化、加强政府自身建设的基础性工作，是进一步厘清政府与市场边界、促进简政放权的重要抓手，是推动政府全面正确履行职能、建设法治政府和服务型政府的内在要求。” 市机构编制部门对这项工作进行了较早的研究与准备。“之前几轮政府机构改革都在强调以转变职能为核心，但一直没有很好地破题。行政审批改革如果不到位，向市场放权、向社会放权就都是空话。”为牵头做好我市行政审批制度改革工作，2014年4月，我市在市编委办公室设立了市政府行政审批制度改革办公室(简称市审改办)，承担两项大的工作，一是承接和落实省下放管理层级行政权力事项，二是推进编制行政审批事项目录清单、权力清单、责任清单“三张清单”。“国家和省已经给出任务书、时间表和路线图，但怎么做，如何做好，是编办成立以来的第一次探索。” “如何审核编制清单没有明晰的标准，虽然广泛搜集、学习了一些外地先进经验，但各地做法各不相同。”据市审改办负责人介绍，清单编制没有现成的经验借鉴，可以说是“摸着石头过河”。深入推进简政放权工作一年多以来，界定政府部门职权、清单式管理、逐笔为政府画像……今年7月29日，随着政府部门责任清单的公布，我市“三张清单”均已向社会公开。截至8月底，“三张清单”在济南市机构编制网上的点击量已经达到4.8万次，证明了社会各界对它的关注度和使用量。“法无授权不可为，法定职责必须为”这句话，已植入了大多数人的心中。 破题 清单为据厘清政府和市场的关系 通过进一步简政放权，削减审批事项，降低准入门槛，优化服务水平，是为经济发展引入新的动力和重新定位政府角色的重要举措。 以工商登记为例，“原来注册一家企业从审核材料到办理营业执照、税务登记证、代码等要接近一个月的时间，随着实行‘先照后证’制度改革，企业注册程序大大简化，税务登记证和代码都是现场领，只需要3天就能完成整个注册程序。”通过对部分行政许可事项前置许可条件进行调整，大大提高相对人的办事效率，这是长期在市行政审批服务大厅办理业务人员的共同感受。 “新一届政府提出以深化行政审批制度改革为突破点，具体工作中以制定和完善行政审批事项目录清单、行政权力清单、政府部门责任清单为落实，这解决了历次改革的难点，使改革有了抓手。”据市编委办公室负责人介绍，行政审批事项目录清单是简政放权的先手棋，权力清单是给政府权力画像，而责任清单则是确定政府部门履行责任的基础框架。根据这“三张清单”，政府这双看得见的手和市场这双看不见的手在经济社会发展过程中如何施展，终于有了更清晰的界定。 由于种种原因，建设项目审批中曾长期存在着互为前置多、隐性审批多、串联审批多等问题，导致审批机制严重滞后。据市建委审批办负责人介绍，“通过公布的清单，企业可以在办理过程中，自身更加清晰应该办什么事项、不需要办什么事项，减少了有些部门私下互相把关、互设前置的问题。”审批效率的提高和审批时间的缩短，自然赢得了申请人的高度评价。 简政放权、转变政府职能的核心目的就是提高政府的工作效率，提高服务水平和质量。“这‘三张清单’厘清了政府和市场的关系，哪些是市场该干的，哪些是政府该干的，落脚点是让相对人更便利。” 据市编委办公室负责人说，“三张清单”降低了一些行业的准入门槛，激发社会的活力，给市场主体松绑。“权力清单”明确政府该做什么，做到“法无授权不可为”;“责任清单”明确政府怎么管市场，做到“法定责任必须为”。 放得下、接得住、管得好是三个紧密衔接、相互依存的重要环节，任何一个环节的成效都关乎到这轮改革的成败。为此，市编委办公室分别制定“三张清单”《工作方案》，对整体工作倒排工期，细化时间节点，责任到部门(单位)、具体人员。 “为了规范审核程序，便于操作，我们研究制定了清单审核标准，做到政策、标准、尺度‘三统一’。”据介绍，通过采取“项目管理”工作法，建立分组审核和集中联审相结合的工作机制，分3个审核组，包干负责每个部门(单位)的进度催报、督查指导、跟踪服务、具体审核、确定审核意见等工作。然后，对重点问题集中“会审”，平衡政策把握尺度，统一工作标准，确保按时间节点高质量完成“三张清单”的编制工作。 一年多的时间里“三张清单”陆续出炉，对政府权力的画像日渐清晰。 解题 有加有减“兜出家底”向社会公布 简政放权是行政机关革自己的命，取消下放行政审批事项实质上是对政府部门权力的自我“割肉”。部分还没有改变传统的思维方式，未跳脱地方利益、部门利益、眼前利益局限的部门，从一开始思想上并不积极和主动。 “部分部门不愿意轻易放掉手中的权力，不愿意轻易打破靠行政权力划分的利益格局。”市编委办公室负责人说，在清理上报审批事项时，部分事项明显不具备上级规定的设定依据，但是从“维护”自身利益出发，个别部门仍千方百计地列入目录，想方设法地变相保留。如何使清单推进工作细致入微、有理有据和合法规范，成了对工作人员的一种考验。 问题是拦路虎，也是金矿富矿。 “去年5月刚刚开展工作时，专门从事行政审批目录清单审核的工作人员只有一个，后来慢慢增加到3个、6个，到了编制责任清单阶段，有12名同志参与编制。”据市编委办公室负责人说，机构编制部门首次承担这项任务，“三张清单”的编制过程，对全体参与人员来说，是个由浅入深、边学边干的艰苦过程。 为了“用一把尺子严谨梳理清单”，审核人员在《审批目录》、《权力清单》编制过程中，提炼了28条工作原则;在《责任清单》编制过程中，归纳了38条工作“标尺”。把工作原则和标尺发到每个审核人员手里，做到化解一个问题、解决一类问题，审核人员在这样的过程中，渐渐摸着门道，变成行家。 历时半年多的“翻箱倒柜”，所有行政权力事项“兜出家底”、应列尽列，并根据行政审批、行政处罚等10个方面的权力类型，对事项要素和运行流程进行全面梳理和审核，无法律、法规、规章等有效依据的事项全部剔除，内容相同或者相近的事项进行合并。最终梳理纳入权力清理范围的52家单位权力事项共计3729项，精简52.7%。 “从公开透明的角度，无论是政府部门还是老百姓，都能清楚地看到部门的各项权力事项，一目了然、查找方便、监督有据。”市政务服务中心负责人说，原来对这些行政权力，不仅老百姓不了解，部门之间甚至同一部门的不同处室之间，对彼此行政权力事项都不够了解，而且无从查阅。有了《审批目录》、《权力清单》，老百姓办什么事该找哪个部门，查起来很清楚，部门的同志查找有关业务，也只需要点一下鼠标就能查到。 简政放权不应仅仅是精简下放，不单单是一味追求审批数量的减少，还要优化必要的行政审批程序，关键是要有利于经济社会发展、有利于老百姓、相对人办事方便。“不仅对审批数量做减法，还要对审批环节、层级、要件、办理时限做减法。” 我市曾将涉及药品经营企业零售业相关许可下放到县(市)区食品药品监管部门实施，但一些市辖区连锁药店反映，下放后分头到各区办理相关手续，工作量倍增，很不方便，在本次编制目录过程中，将总部设在市辖区的药品零售连锁企业的相关许可收回，列入市级行政审批目录。 “精简掉的审批要件，在审批过程中可有可无，对审批结果没有直接影响，站在申请人的角度看既劳民伤财又延长了申请的准备时间，站在政府部门的角度看既增加受理审查的负担又延长了审批的时间，有关材料的存档复印、保存不当等还增加了政府部门的审批成本、责任成本。”据市政务服务中心负责人介绍，目前共完成发改委、环保局、卫计委、城乡建设委等11个市直部门，涉及建设项目审批45个事项的审批要件的梳理工作，初步统计约清理掉原审批要件总数的20%。 改革 从“割肉”到“啃骨头”未有穷期 随着行政审批制度改革的步步深入，一大批行政审批项目被取消和调整。但是，社会上反映行政审批制度改革下放和取消事项“含金量”不够，一方面是下级政府和部门感觉下放事项针对性不强，下放的面上事项多;一方面是企业等市场主体感觉取消下放事项效果不直接、不解渴，并未明显简化办事程序，老百姓反映部分下放取消的事项与自己关系不大，效果不明显。 “取消下放行政审批事项实质上是对政府部门权力的自我‘割肉’，有的部门表现出‘积极的谨慎’，将一些边边角角、无关紧要的事项，积极取消下放，展现积极的态度;而对一些重要的、关键的但也可下放的事项，则会有种种原因坚持不松手，表现行为很谨慎。”谈起在“三张清单”编制过程中最深刻的体会，工作人员都有类似的感受。 “化解部门‘博弈’过程就像解扣。”市编委办公室负责人说，在编制“三张清单”过程中，一些部门存在着“心结”。“一个心结是‘增和减’的心结，对权力事项想方设法‘增’，找到沾边或者基本不沾边的依据，争取列入清单;对责任千方百计‘减’，遇到相关法规、有关文件有规定模糊的地方，就希望撇清，甚至试图转嫁到别的部门身上。” 平均与部门沟通6-7次、查阅相关法律依据1000余部、采用分工负责和交叉互审相结合……据审核人员介绍，对部门上报的事项，市审改办安排专人负责随报随审，对事项较多、情况复杂的部门主动上门，有的沟通次数达到10次以上。经反复修改完善，最终形成符合政策要求和规范标准的部门责任清单审核意见。 割完肉，骨头还是要啃的。据市审改办负责人介绍，我市将在现有的审批事项上和权力事项上，进一步精简。“有些已经取消的行政审批项目仅仅针对特定主体、特定行为，多数人感受不到;有些下放审批权的项目，主要是权力在各级政府间纵向调整，对市场主体的实质性影响有限，而一些涉及市场主体众多、申请频率较高的审批项目，如项目投资、工程建设、资质资格许可等，却保留较多。” “下放权力还存在协调性不足的问题，如部分建设领域审批项目，将紧密相关的审批链条中的一项事项下放，造成并联审批链条断裂，反而使相对人原能在一级办理的事项，需要两级跑，致使审批效率降低。” “哪些权力要取消、哪些权力要下放，需要规范化和精细化管理。也有一些部门仍然把权力清单当成筐，什么权都想往里放。”工作人员称，建立权力清单可以概括为四个主要环节，即清权、减权、制权、晒权。无疑，“清权”是最艰难、最复杂、工作量最大的工作。 “目前，我市清权工作基本上完成，但‘三张清单’不是一成不变的，是随着经济社会发展动态调整的过程。”据介绍，市编委办公室正在根据省政府有关文件规定，结合实际，起草包括行政审批事项、权力事项和责任清单在内的《行政权力清单动态管理办法》，以方便行政相对人为目的，实现行政审批事项、权力清单、责任清单的动态调整，明确和完善调整程序与权限，确保及时承接和取消上级下放、取消事项，并结合前期与部门(单位)沟通情况，集中精力研究提出依法下放、取消行政权力事项的意见，按照规范程序及时调整并向社会公布。 定位 审批“瘦身”监管“增肥”解决“一放了之” 是不是简政放权之后，给企业松了绑，政府就可以做甩手掌柜了?答案是否定的。 简政放权并不是“一放了之”。政府在市场中如何找准自身定位?权力有“放”就有“管”，不断取消行政审批事项后，市场的秩序如何监管维护，这是对政府转变管理理念的重大挑战。 “简政放权不是减轻责任，而是意味着监管的任务更多，责任更重，难度更大。行政权力清单落实是否到位，下放衔接是否顺畅，不仅关系行政权力清单工作的最终成果，而且也关系转变政府职能能否落到实处。”围绕“放管结合”，我市在完善监管体系、丰富监管方式等方面积极展开探索。 工商登记制度的改革，使“0元也能办公司”，注册资本由实缴改为认缴，会不会滋生“皮包公司”?记者从市工商局了解到，我市正在加快建设企业信用信息公示系统，将年检验照制度改为年度报告公示制度，设计建立了经营异常名录制度、严重违法企业名单制度和企业公示信息抽查制度，通过企业信用信息公示系统上传、接收、反馈市场主体的注册登记、许可审批、年度报告、企业资信、行政处罚等信息，方便社会公众查询。同时，着手构建部门间互联共享的信息平台，运用“大数据”手段提高监管水平，在政府采购、工程招投标、国有土地出让、荣誉评选等工作中，将企业信息作为重要考量因素，对被列入经营异常名录或者被列入严重违法企业名单的企业依法予以限制或者禁入。 “从重审批、轻监管，到减少审批、加强事中事后监管，建立制度的主体和实施的主体在部门。政府要发挥有形的手，该管的还是要管起来。”据市政务服务中心工作人员介绍，被载入经营异常名录或严重违法企业名单、有其他违法记录的市场主体及相关责任人，将被依法纳入信用监管体系，采取部门联动相应措施，形成“一次违规处处受罚，一次失信寸步难行”的信用约束机制。 在编制《责任清单》过程中，市编委办公室把部门职责边界作为重中之重，明确了部门职责边界91项、建立行政权力事项事中事后监管制度583项，这两个数字在全省名列前茅。“对照行政审批事项，逐项梳理，做到每个行政审批事项都有相应的监管制度，583项监管制度涉及了50个部门(单位)。” “三张清单”的公布，使履职追责路径清楚了，这给行政问责提供了最直接的有效依据。“《审批目录》、《权力清单》列出了3729项行政权力，《责任清单》明确了50个部门的主要职责388项，具体责任事项1854项，追责情形7381项，更便于监督问责，权力行使‘紧箍咒’更加精准了。” 据悉，市编委办公室按程序印发了《关于简政放权放管结合建立健全行政权力事中事后监管制度的实施方案》，使监管可操作、可监督、可追溯，确保监管真正到位，形成横向到边、纵向到底、不留空白的监管网络，确保监管能力建设不落后于权力下放进程。同时，将健全违法行政责任追究制度，强化对行政不作为、乱作为的问责，完善问责程序，公开问责过程，明确问责主体和对象，增强行政问责的可操作性。 “三张清单”编制时间表 行政审批事项目录清单 2014年5月开始 2014年12月31日公布 2014年12月31日，《济南市市级行政审批事项目录清单》在市政府网站、市编办网站对外公布。清单共纳入市直40个部门(单位)的行政审批事项341项(含子项共531项)，其中行政许可审批276项(含子项共458项)、非行政许可审批65项(含子项共73项)。各县(市)区也均按时公布，其中市内四区行政审批事项平均113项，历城和长清两区平均160项，四县(市)平均203项。 行政权力清单 2014年8月开始 2015年3月31日公布 2014年8月28日，市政府印发《济南市关于推行行政权力清单制度的实施方案》，对相关工作进行全面部署。经过7个月工作，我市市级行政权力清单于2015年3月31日向社会公布，清单共纳入52个市直部门(单位)的行政权力事项3729项，其中行政审批341项、行政处罚2268项、行政强制152项、行政征收30项、行政给付10项、行政裁决8项、行政确认122项、行政奖励46项、行政监督380项和其他权力372项。精简率达到52.7%。10个县(市)区也均于3月底公布，其中市内四区行政权力事项平均2740项，历城和长清两区平均3368项，四县(市)平均3670项。 政府部门责任清单 2015年2月开始 2015年7月29日公布 今年2月，市编委印发了《关于编制市和县(市)区政府部门责任清单的实施方案》，明确编制责任清单的总体要求、实施范围、主要内容、时间安排以及组织实施。经全面清理摸底、反复与部门沟通、集中审核、广泛征求意见及合法性审查后，市政府公布了《市级政府部门(单位)责任清单》，纳入责任清单范围的50个部门(单位)明确主要职责388项，具体责任事项1855项，追责情形7381项;明确部门职责边界94项，编写具体事例109个;建立事中事后监管制度583项;公共服务事项116项。7月29日向社会公布。10个县(市)区也均于7月底前向社会公布了《责任清单》。 |
