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刘安庆:以简政放“钱”深化简政放权
日期:2016-04-28   浏览量:

 

新一届中央政府履职伊始,就把简政放权作为全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”,并承诺本届任期内至少要取消下放现有1700多项行政审批事项的三分之一。截至目前,已分9批取消下放国务院部门行政审批618项,分2批取消中央指定地方实施的行政审批230项,彻底消除非行政许可审批这一审批类别。从取消下放的数量上看,我们已提前完成五年放减目标;而从另一个角度看,群众感受仍不解渴,说明取消下放得还不够,还要再放减。那么,进一步放减的可能性、可行性有多大?简政放权如何进一步深化?本文试做分析。
一、简政放权已经到了法律瓶颈点
给行政权力做“减法”,切实放松管制,有利于降低制度性交易成本,使市场在资源配置中起决定性作用,同时,也能有效减少政府部门和工作人员的“寻租”空间,消除滋生腐败的土壤,这也是这次简政放权的意义所在。本轮简政放权的思路是:首先要依法简政放权,按照现有法律法规推进简政放权,解决“法无授权不可为”和“法定职责必须为”的问题。在实际推进过程中,按照现有法律法规先后出台了行政审批清单、行政权力清单和责任清单,取消了法律法规以外的由红头文件设定的审批和权力。可以说依法减权、依法放权已基本完成,在现有法律法规框架下再大规模减权、放权已不可能,如果再进一步大规模减权、放权,必须对现有法律法规进行修改,也就是到了修法减权、修法放权阶段。2016年伊始,国务院常务会议审议通过并一揽子修改了66部行政法规。此前,全国人大常委会已根据国务院的提请审议修改与简政放权有关的法律39部;国务院分四次修改行政法规63部,废止行政法规3部。修法减权、放权,这里的“法”是法律和法规,目前的修法是以法规为主,而下一步修法必将以法律为主。国务院法制办有关领导表示,现在的改革跟过去相比有很大区别,很多审批项目、资格认定许可已经法定化,社会主义法律体系已经形成,要动这些权,必须先修法,修法的程序更复杂,难度和阻力也更大。也就是说,依法减权、放权是清理不合现行法律法规的权力,在新一届政府将简政放权转变职能作为先手棋的大环境下,部门即使不情愿也不敢公开抗法。而要进一步清理虽符合现行法律但阻碍经济社会发展的权力,其难度就不是依法减权、放权那么容易,而是要通过各种力量进行博弈才能见分晓。
二、要深化简政放权必须实行简政放钱
所谓简政放钱,就是把经由各部门拨付的中央财政转移支付减少一定比例,由财政部门直接拨付到国民养老金账户,实现老有所养的国民待遇,体现中央政府的仁政,降低现有权力的含金量。
1、放权的主体是政府所有部门,而放钱的主体是财政一个部门,实施阻力小,考核易界定。政府的权力是完全分散在各部门的,数量是巨大的,而且每一项权力的含金量也有很大区别,能不能下放、下放哪些,识别权、决定权往往在N多部门,部门不想下放的权力,它会以危害国家、民生安全等宏大理由而拒绝下放,中央政府面对N多部门也不能全得罪。如食盐专营,十几年也没改动就是典型的例子。与管权主体多元化涉及所有部门不同,管钱的是单一主体即财政一个部门,其他部门管理领域内的有关资金,都经财政部门进出,受财政部门监督,因而对于放钱来说,只要中央政府决定放钱的数量,财政部门是可控的、可准确考核的,也就是放钱的总阀门只有一个,阀门开多大是中央政府精准可控的。它不像权力那样分布在所有部门有几千项之多,每精简一项权力都要经过修法博弈。从这一点上说,放钱较之放权阻力更小、程序更简、更容易操作。
2、放钱从哪里放:中央财政各类转移支付。从财政部发布的数据看,2015年中央财政预算收入高达69230亿元,其中对地方转移支付50764.71亿元,包括一般性转移支付29230.37亿元、专项转移支付21534.34亿元。前者由中央财政一次性划拨地方财政,后者根据地方项目建设和产业扶持需要,以专项资金的形式拨付地方。2010年4月某地财政局印发《向上级争取财政资金项目汇编》,涉及农林水的32项,涉及文教卫的16项,涉及社会保障的8项,涉及生态能源的9项,涉及产业支持的32项,其他综合类5项,共102项,很多项目还需要地方资金配套。这个汇编透露出三个重要的问题,一是基层事权大于财权,很多事无钱办,上边财权大于事权,很多钱找事办;二是这些资金是要靠地方争取的,只有“跑部”才能“钱进”,而“跑部”是需要很高行政成本的;三是形成马太效应。对需要地方配套资金的项目,地方有配套能力才能争取到,地方财政困难没有配套能力的,干脆就不争取了,致使越富越能争取,越穷越不敢争取,使富的更富,穷的更穷。这样的转移支付项目有必要予以大幅精简,而且要像压减行政审批事项一样,有一个明确的指标要求。
3、放钱放到哪里:解决全国65岁以上国民养老。减下来的资金如何使用,仍然作为专项转移支付,只是这个专项要改变一下名称--国民养老金,这是最重要的民生专项。作为政府,应进一步转变职能,把市场能够调节的交由市场,少拿钱去干预市场,应着力强化政府在公平性、普惠性社会保障等方面的作用。2015年全国总人口超13.75亿,60周岁以上老龄人口2.22亿,占总人口的16.1%,65周岁及以上人口1.44亿,占总人口的10.5%。按照国际通常标准,60岁以上老龄人口占人口总数的10%,或65岁以上老龄人口占人口总数的7%,就意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。显然,我国人口老龄化已经非常严重,尤其农村贫困地区的老年人已成为贫困人口的主体,农村养老已经成为当前最严重的社会问题之一,这些老年人大多丧失劳动能力,缺乏经济来源,老无所养、有病不医等现象屡见不鲜,严重侵蚀公序良俗,影响社会和谐。我们建设的是社会主义社会,而社会主义的真正含义首先是社会公平和社会保障。作为中央政府最大的转移支付应该是解决国民的社会公平和社会保障,完全可以把压减项目省下的资金优先用来解决也完全能够解决65岁以上国民养老的问题,这既是社会保障更是社会公平。如果按65岁作为保障点,每人每月500元,全年6000元计算,全国每年只需要8640亿元,扣除65岁以上的公职人员部分,实际支出会少于8000亿元,仅占全国财政收入(2015年全国财政总收入为15.22万亿元)的5%左右,占中央对地方转移支付的15%左右。也就是说,不需要财政再多拿钱,只需要中央转移支付的15%部分改变一下支付名称,而它带来的影响将是巨大的。
三、放钱的好处
1、项目资金精准投放民生,精准解决大部分贫困人员,带动社会消费—让改革成果共享。党的十八届五中全会提出共享发展理念,注重解决社会公平正义和保障基本民生问题,揭示了我们追求发展的根本出发点和落脚点。简政放钱节省下来的项目资金,精准投放到1.38亿65岁以上国民的养老这一重大民生,与当前正在推进的精准扶贫一样,将具有非凡意义。一方面,农村贫困地区的老人,由于年老、体弱、多病等因素,基本丧失劳动能力,没有经济来源,由于“僧多粥少”,加之低保门槛标准界定模糊,争取低保有时还要走关系、托门子,他们已成为国家最贫困的一批人员,项目资金精准投放这一民生,将有效解决大部分贫困人员问题,也能大大减轻精准扶贫的压力,这是为民利民之功;另一方面,现实的贫困使农村老人已很少有消费能力,甚至有病不医,项目资金精准投放这一民生,他们将有条件改善生活、有余钱看病,在提升老年生活质量的同时,有效带动消费扩大内需,促进经济发展、社会和谐。
2、项目资金直接投放到个人账户,减少资金运行的监管成本—让民生工作名副其实。“取之于民,用之于民”。事实上,国家、省每年都有大量的民生项目资金,但大多数民生项目资金走的是层层下拨、多部门层层审批的路子,运行环节多,经手人员多,透明度低,难以跟踪监督,给各层级各有关部门制造了揩油寻租的机会,有的补贴数额少、执行模糊,甚至干扰市场作用的正常发挥,如能繁母猪补贴,虚报、挪用、截留、克扣补贴资金等现象屡有发生,导致监管成本高企。如果项目资金直接投放到个人账户,将节省所有的中间环节,有效减少资金运行监管的成本。河南省实行的财政惠民补贴资金“一卡通”值得借鉴,即将财政预算安排的各项惠民补贴资金直接打入个人银行账户的兑付方式,实行“一人一卡一号”,从资金源头上加强控制,有效减少了发放环节,规范了发放流程,建立起资金发放的“绿色通道”,确保了资金及时足额发放到群众手中。河南财政厅一名干部说,“作为财政补贴支付方式的一次重大创新,此次改革不仅是惠及全省人民的德政之举,也是加强基层党风廉政建设的重要措施,意义重大。”
3、解决依附在项目资金拨付中的各种腐败—让廉政建设从治本开始。据新华网报道,陕西省靖边县畜牧局局长外甥的新飞养殖场不过几十只羊, 2014年9月经现场验收获得陕西省财政补助20万元;而普通养羊大户说,每年都有政府补贴“三年了我一毛都没拿到”。省政府拿出资金补助养羊大户,目的是推进农业产业发展,拓宽农民增收渠道,然而,钱到了畜牧局,符合补贴条件的“大户”突然多起来,局长外甥也适时养起了羊,并“破格”补助20万元。无独有偶,因为生猪养殖专项补贴,广东省梅州市2015年下属8个县市区的畜牧局长被立案调查。“养殖补助”成为畜牧局长的“私房钱”,凸显一些领导干部在惠民政策上乱作为,凸显反腐倡廉斗争的长期性和复杂性。这类腐败问题不仅畜牧系统,其他系统也存在。例如低保,在基层“人情保”“关系保”司空见惯。2014年四川省宣汉县减停违规办理的低保高达1400多户,“低保乱象”触目惊心。表面上看,是部分干部存在徇私枉法行为;深层分析,还在于机制不完善,环节过多,给经手干部造成“骗保”的巨大违规空间。要杜绝这类腐败问题,靠监管是监管不过来的,而且还有监管者和被监管者可能同流合污的危险,最好的办法就是取消所有中间环节,精准向65岁以上的国民直接发放养老金。由于没有其他主观认定条件,只有一个年龄客观条件,使精准真正成为可能、可行,有效促进廉洁高效政府建设。
4、逐步减少附着在权力上的含金量—让简政放权突破瓶颈制约。改革开放以来,我国进行了7次机构改革,大体是两种思路:前六次均以机构改革命题,改革的思路是精简机构、精简人,结果把行政人员减到事业单位,最终结果是精简一次、膨胀一次。第七次改革的思路是简政放权、转变职能,也就是减权控人,解决了减人的压力。实践证明,效果优于精简机构、精简人,但目前也到了减权的瓶颈上,如何再深化,需要解决权力含金量的问题,也就是走简政放钱的路子。通过放钱,让权力含金量逐渐变小;通过放钱,让政府更加仁政;通过减钱不减人,让公职人员无后顾之忧。由此,放权阻力会大为减少,职能转变会顺理成章,小政府大社会也会水到渠成。

 
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